近年来因涉渔“三无”船舶治理及渔业船舶管理日趋严格之要求，各地逐步清理整治证件不齐、证船不一、证件失效等情形，并采取公告方式予以注销渔业船舶证书。

    笔者检索注销公告，发现表述并不相同，这也意味着在启动该程序，以及该程序所达到的功能上理解并不一致。笔者试图从正当程序原则出发，探讨渔业船舶注销公告的功能。

一、渔业船舶证书及注销依据

1.所有权证书注销

根据《农业部关于实施<清理、取缔“三无”船舶通告>有关事项的通知》（〔1994〕农渔发21号），渔业船舶证书是指渔业船舶检验证书、船舶登记证书、捕捞许可证三本证书，其中船舶登记证书现更名为国籍证书。现实中，一艘渔业船舶一般有如下四种证书：所有权登记证书、国籍（登记）证书、船舶检验证书以及捕捞许可证，其中渔业捕捞许可证为捕捞船及为捕捞提供服务的辅助船所需持有的证书，养殖渔船无此证书。另外，在渔船建造过程中，有渔业船名核定书和船网工具指标批准书。

《渔业船舶登记办法》（2019）第35条规定了所有权注销登记的情形，第36条规定了注销程序所需资料。该程序明确是“依申请”的被动程序，其启动情形是（一）所有权转移的；（二）渔船灭失或失踪满六个月的；（三）渔船拆解或销毁的；（四）自行终止渔业生产活动的。同时，第35条明确规定，注销所有权登记时，需一并注销国籍登记。

第37条针对因依法拍卖或者法院判决需移转所有权的，或者渔船灭失后取得相应权利的，但原所有权人不申请注销的，由权利人申请注销。该条虽有依职权主动作为之意，但实质上仍属于“依申请”的被动程序。该条同时规定，登记机关注销所有权登记和国籍登记时，应当予以公告。但笔者理解，该公告仅限于权利人申请注销原权利人相关登记的情形。

第38条针对渔船灭失后原权利人、权利承继人都未申请注销登记的，登记机关在上述情形发生六个月后，先行公告拟注销登记。自公告发布之日起三十日内无异议或异议不成立的，可注销所有权登记和国籍登记，并予以公告。这实质性规定了“依职权”主动程序，但需经两次公告。

2.国籍证书注销

除了上述注销所有权登记时一并注销国籍登记的规定外，《渔业船舶登记办法》第39条规定了可直接注销国籍的情形：

（一）国籍证书有效期满未延续的；

（二）渔业船舶检验证书有效期满未依法延续的；

（三）以贿赂、欺骗等不正当手段取得渔业船舶国籍的；

（四）依法应当注销的其他情形。《渔业船舶登记办法》第21条规定，国籍证书有效期为五年。

上述规定，一方面明确了“依职权”主动程序，符合该情形的均可直接注销国籍登记，另一方面将注销国籍登记的职权限定在4种情形，其中最为常见的是国籍证书有效期满且未延续、船检证书有效期满且未延续。笔者认为该条款第3项，实际上混同了注销和撤销的概念，在以贿赂、欺骗等不正当手段取得国籍证书的情况下，应当予以撤销。正如《海上交通安全法》第98条之规定“以欺骗、贿赂等不正当手段为中国籍船舶取得相关证书、文书的，由海事管理机构撤销有关许可……”。

上述规定，尽管明确了直接注销的职权，但并未明确相应的程序，例如是否需要告知当事人、是否需要告知救济权等。根据《全面推进依法行政实施纲要》，从现代法治的正当程序原则出发，需要保障当事人的知情权、参与权与救济权。也就意味着在作出注销决定前，需要告知当事人，并听取其陈述申辩，并保障其行政复议、行政诉讼等救济权利。

3.船检证书注销

《渔业船舶检验条例》第31条规定了注销船检证书的情形和部分程序性要求。该注销的情形仅限于渔业船舶报废、改籍和改造以及灭失的情形，并设定了两种注销方式，一是“依申请”的被动程序；一是“依职权”的主动程序，但该程序的启动条件是“依申请”的被动程序在法定期限内没有被启动。该条同时设定了渔业船舶检验证书失效的条件之一，即自船舶改籍、改造完毕之日起或报废、灭失之日起失效。

除此之外，该条例并未规定其他可以注销船检证书的情形，例如船检证书有效期满且未申请延续等等。

4.捕捞许可证注销

《渔业捕捞许可管理规定》第36条规定了捕捞许可证有效期届满前申请换发时，应当注销原捕捞许可证。第37条规定了变更作业类型、变更船舶所有人、变更主机功率或主尺度的情形下，在换发捕捞许可证时，应当注销原捕捞许可证。因换发证书而注销原证书的，笔者认为应当理解为“依申请”获得或变更许可时的附随程序。

实践中更多的是根据该办法第39条启动注销程序，包括（一）渔业捕捞许可证、渔业船舶检验证书或者渔业船舶国籍证书有效期届满未依法延续的；（二）渔船灭失、拆解或销毁的，或者因渔船损毁且渔业捕捞许可证灭失的；（三）不再从事渔业捕捞作业的；（四）渔业捕捞许可证依法被撤销、撤回或者吊销的；（五）以贿赂、欺骗等不正当手段取得渔业捕捞许可证的；（六）依法应当注销的其他情形。同时该条还明确，依照第一、第三项规定注销时，应当事先告知当事人。该条款设定的注销程序，实际上分为多情形，（

1）其他法定程序下的终结程序，例如第四、第五项，捕捞许可证被撤销、撤回或吊销后的终结程序，实践中一般由作出撤销、撤回或者吊销决定的机关提请后作出；

（2）不符合捕捞许可证法定的发证条件下的依职权主动程序，例如第一项中的船检证书、国籍证书失效以及第二项，根据《渔业法》第24条，核发捕捞许可证应当有有效的国籍（登记）证书、船检证书，在该两项证书失效时，捕捞许可证便不再符合其存续条件，另外在现有捕捞许可规则中，捕捞许可证依附于船舶本身，如果船舶灭失，捕捞许可证将无可依附而失去存续条件；

（3）捕捞许可证书期满未申请延续时的依职权主动程序，该情形与捕捞许可的前置条件无关，而是与捕捞许可证本身的不足以及持证人不申请延续有关，由于目前国籍证书、船检证书、捕捞许可证三证分属不同的发证机构，在此种情况下，捕捞许可机关对其所核发的捕捞许可证情况更为清晰，在系统核查时发现期满且未申请延期时，即可启动注销程序，但该决定并非属于撤销、吊销等决定的终结程序，而是独立的决定程序，笔者认为应当履行特定程序；

（4）依申请的被动程序，即当事人申请退出捕捞业时直接注销捕捞许可证，尽管该条表述注销时“应当事先告知当事人”，似乎是“依职权”的主动程序，但笔者理解当事人是否退出是当事人自行的主动意思表示，即便客观表现为渔船改作其他用途，但也不能直接推定当事人有退出捕捞业的意图，因而“依申请”的被动程序更符合立法本意。

该办法第45条规定，针对越权、违规签发或擅自更改的证书应当撤销并予以注销。该注销实际是撤销后的终结程序。

5.综合性规定

《行政许可法》第70条规定，有以下情形的，（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形，行政机关应当依法注销许可。

尽管对船检证书的行政许可性质颇有争议（行政许可应当是行政机关作出的许可，在第三方检验情况下其性质是否带有“行政性”存疑），但依照《行政许可法》第70条第一项“行政许可有效期届满未延续”即可注销许可的规定，在渔业捕捞许可（捕捞许可）、国籍登记（航行权许可）、船检（技术许可）有效期届满但未延续的情况下，均可以注销相应的证书（捕捞许可证、国籍证书、船检证书）。但《行政许可法》没有明确注销行政许可的程序，因而如何“依法注销”仍应当进一步研究。

值得一提的是，渔船所有权登记是物权登记，所有权证书没有有效期，即非因法定事由出现永久有效，而且该登记行为属于确权行为，而非行政许可，不适用行政许可法内容，因此所有权证书不能因有效期满而实施注销。

二、实践中注销公告的表述及背后原理

如上分析，现行法律、法规和规章提及公告注销的仅针对所有权公告注销的特殊情形，且需两次公告。其他证书的注销并未明确公告程序。在百度搜索渔船证书注销公告等关键词，发现实践中注销公告的内容并不相同。笔者梳理了一下，注销公告大致如下：

1.阶段性公告与终结性公告

笔者检索发现，注销公告可分为拟注销公告和注销公告两种。前者属于阶段性公告，例如《临海市港航口岸和渔业管理局关于拟注销渔业船舶证书的公告》（2022.12），在一定的公告期内给予权利人或相关人提出异议，类似于《渔业船舶登记办法》第38条规定的第一次公告，即证书注销之前进行公告，其功能更类似于“事先告知”。后者则是终结性公告，是已经注销证书后予以对外公告。例如《汕头市澄海区农业农村局关于注销渔业船舶证书的公告》（2022.12），其文中明确经过拟注销公告，且在公告期限内未收到任何异议，现予注销。笔者理解该公告可以是注销证书的当天进行公告，或者注销证书之后的合理期限内进行公告，其功能并非征求意见，而是宣布所注销的证书在法律意义上归于消灭，并广而告示。

2.注销公告的主体

《渔业船舶登记办法》规定，实施注销登记的应当是登记机关。该办法第3条第2款规定，县级以上渔业主管部门主管登记工作，其所属的渔港监督机构负责渔业船舶登记和监督管理。换言之，渔业船舶登记机关，实际是渔港监督机构，该登记包括渔业船舶所有权登记和国籍登记。

《渔业船舶检验条例》第3条规定国务院渔业主管部门主管渔船检验工作，国家船检机构负责实施渔船检验和监督管理，地方船检机构负责渔船检验。该条例第31条规定，在符合注销情况下，由渔船检验机构注销渔业船舶检验证书。

《渔业捕捞许可管理规定》第39条规定，渔业捕捞许可证由发证机关注销，而其第29至32条明确了县、（市）、省、国家四级国家渔业主管部门的发证权限，意味着捕捞许可证的发放因作业类型等原因有不同的发证部门。

因此，渔业船舶的四本证书是由不同的部门发放，而且有可能不是在同一个层级的部门发放。例如捕捞许可证有可能是省级渔业主管部门签发，但船检证书可能是市一级船检机构签发。

笔者搜索的注销公告，发现针对某一渔船的注销公告，通常由同一个部门予以发布。例如《威海火炬高技术产业开发区管理委员会社会工作部关于鲁威高渔64753号捕捞渔船依法注销的公告》（2022）其公告注销的证书包括了上述四本证书，其公告主体的适当性存疑。同样，《灌云县农业综合行政执法大队关于申请渔业船舶注销登记的公告》（2021）笼统说明要注销“渔业船舶证书”，也未明确是哪些证书，但从惯例可知将注销四本证书。那么其综合执法大队的注销权限也存疑。

但笔者理解，上述注销公告，似乎有代为公告之嫌疑，即扎口某一部门或单位予以公告。

3.注销公告的内容

阶段性注销公告，其内容一般包括拟注销证书的渔船船名（及注销证书名称），注销的理由和依据，以及提请异议的期限。而终结性注销公告则主要包括注销证书的渔船船名（及注销证书名称）、拟注销公告期内的异议情况及注销依据。

在实践中，有的注销公告内容比较笼统，仅明示“根据有关法律、法规”而并未说明理由和依据，注销证书名称也模糊为“渔业船舶证书”而不区分种类，有的则相对较为详细。前者如《灌云县农业综合行政执法大队关于申请渔业船舶注销登记的公示》（2021），后者如《威海市文登区海洋发展局关于注销鲁文渔67487渔船有关证件的公告》（2022）。

4.注销公告的异议期限

笔者在检索诸多注销公告时发现，大多数的注销公告为阶段性注销公告，一般都会设定异议期，但该期限长短则有很大不同。例如《浙江省农业农村厅关于注销汉荣359等五艘远洋渔船所有权登记和国籍登记的公告》（2022），其公示期限连头带尾共7天，《启东市农业农村局关于拟注销涉渔乡镇船舶证书的公告》（2021）公示期连头带尾共8天。慈溪市《关于拟注销浙慈渔养01104等35艘误录入中国渔政指挥系统的内陆养殖鱼船和浙慈渔91156“有证无船”类渔船数据的公告》（2022）则将公示期表述为10个工作日。《温岭市港航口岸和渔业管理局关于拟注销渔业船舶证书的公告》（2023）其设定的公示期为30日。笔者未能查找到渔业部门超过30天公示期的注销公告，但海事部门则有长达60日的公告期，例如宁波海事局海事公告（第4号）（2021.9.25）拟强制注销82艘船舶的国籍登记。

笔者理解，上述注销公告的公示期，实际上并不完全是异议期之意。例如浙江省农业农村厅之公告，尽管有公告期限，但并未指明在该公告期内有权申请异议，故实际仅仅是程序性之要求。另外，《渔业船舶登记办法》第38条规定的30日公示期，仅指转让方、受让方都不申请的情况下的公示期。在受让方申请的情况下，从保护受让方权利的角度出发，缩减公示期无可厚非。

但异议期长短的设定，除了与行政效率有关外，更重要的是预防该注销权的错用与滥用，以免对渔业船舶证书的权利人权利产生影响。若将注销公告视为“事先告知”，则根据《行政处罚法》第61条之规定，按《民事诉讼法》公告送达程序履行，则公告期为60天。若将注销公告视为限期举证之告知，则法律并无明文规定，参照有关行政诉讼举证期限，一般在10天；参照民事诉讼举证期限则一般在15天左右。若注销公告是在向当事人作出事先告知的同时增设的对外公示性内容，旨在防止渔业船舶于公示期内进行转让交易而损害第三人合法利益，则该告示性程序亦无法律明确规定，通常可以结合陈述申辩、申请听证等期限予以限定。因此，该异议期长短，笔者理解应当结合该注销公告的功能来确认其合法性与合理性。

三、渔业船舶证书注销的救济权利

有关注销船舶证书后，船舶证书登记权利人或者船舶的实际权利人究竟有何救济权利，笔者认为应当从不同角度予以分析。

若该注销程序的启动是依申请的被动性程序，原则上并不保障相关人权益，因为该注销是申请人本身寻求之目的，如果认为应当注销而被实际注销了，即便上诉法院，其诉讼请求实际已经实现，没有必要再通过诉权来实现，除非该注销程序影响了第三人的合法权益，例如该船实际已经转让给他人而证书没有办理过户登记，证件载明权利人申请注销时便会有损实际权利人之权利。当然，如果该注销程序是因为违法行为被吊销，或者其他法定事由而撤回、撤销后，由相应执法机关申请启动的，则在注销程序实际依附于吊销、撤回、撤销等行政决定，其救济权利应当基于上述行政决定，无论是申请行政复议或是向法院提起诉讼，被复议或诉讼的对象应当是吊销、撤回、撤销等行政决定，若撤销原行政决定，则注销程序依据该行政复议或行政诉讼的决定予以纠正。

若该注销程序的启动是依职权的主动性程序，则该注销决定明显将影响当事人的权益，根据《行政复议法》第2条、第6条，《行政诉讼法》第2条、第12条的规定，当事人或者第三人均有权提起行政复议或者行政诉讼。因此，即便在注销公告中并未明确告知相应的行政复议、行政诉讼权利，当事人或第三人仍可在法定期限内提起行政复议或者行政诉讼。

值得一提的是，笔者在检索注销公告时，除少数地区外，很少发现同时发布“拟注销公告”和“注销公告”的。这带来的问题是，究竟该注销行为何时实施，何时作为已经送达的起算点并不明确，而这一问题涉及救济权利的法定期限计算。笔者认为，若同时发布“拟注销公告”和“注销公告”，或者仅发布了“注销公告”，应当以“注销公告”的日期认定为行政决定作出之日。若仅发布了“拟注销公告”或者名义是注销公告但实质是“拟注销公告”，则应当自公告异议期满之日的次日，视为作出了行政决定。

由于较为特殊的原因，作出决定之日和送达决定之日并不同步，对照公告注销的实际功能，若属于公告送达之意，则公告满60日方视为送达。因而行政复议、行政诉讼的起算点当在注销公告之日后的第60日。根据《行政复议法》第9条“自知道该具体行政行为之日起六十日内”可以申请复议的规定，除非已经明知，否则自公告满60日则视为其开始知道。根据《行政诉讼法》第46条“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”提起诉讼的规定，除非已经明知，否则自公告满60日则视为其开始知道。同时，若当事人有证据证明其无从知晓，因不属于不动产类案件，根据该条第2款“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，则该五年的起算点，应当是“注销公告”之日或者“拟注销公告”异议期满之日的次日。

四、注销公告的程序建议

任何法定程序的启动有其规则，诸如启动条件以及启动主体、步骤、方式和期限等。

如上所述，若是依申请的被动程序，则申请之后，便是受理并审查，针对符合条件的，依法作出注销决定即可。另如《渔业船舶登记办法》所规定的公告程序，只要符合相应条件便应当予以公告。

若是依职权的主动程序，则作出行政决定应有相关程序要求，一方面是内部程序，如启动调查，收集证据，并进行内部审查，必要时予以法制审核、执法机关负责人集体讨论等；另一方面是外部程序，作出决定前充分要求当事人参与，听取当事人的陈述申辩，符合条件时应当告知申请听证的权利，在作出决定后应当告知当事人申请复议或是诉讼的救济权利。

笔者观察，大部分情况下的“拟注销公告”或者“注销公告”，均是依职权的主动程序，即证书有效期届满但未延续的情况。而且，根据现有渔业船舶证书间的勾连关系，船检证书失效便可导致国籍（登记）证书失效，而捕捞许可证在其余两本证书失效的情况下，无法依附存在而一并失效。

在依职权启动注销程序时，相关部门主要依托渔船数据库系统核查，从中发现船舶证书有效期情况，如果已经过期失效则可启动注销程序。尽管目前在依职权注销渔业船舶证书中并未规定比较详细的程序，但也应当充分保障当事人的知情权、参与权和救济权。

我们在渔船数据库中检索证书过期的同时，同样也能查明船舶证书所确定的权利人，因而启动注销程序完全有条件让当事人参与进来，向当事人说明理由，听取当事人的意见。如果直接采取“公告注销”方式，事实上便筑就了一道玻璃墙，利用信息不对称将当事人排除在参与之外，而“注销公告”实际上起到了“事先告知”的功能，而现有的注销公告明显不符合法律设定：一方面公告送达方式是在穷尽其他送达方式之后仍然不能送达时方可采用，正如《农业行政处罚程序规定》第72条第二款规定“受送达人下落不明，或者采用直接送达、留置送达、委托送达等方式无法送达的，农业行政处罚机关可以公告送达”，而在系统内明显有证件人的地址、联系方式，完全可以采取直接送达方式予以送达；另一方面公告送达的期限一般是60日，而检索中公告期限多不足60日。

因此，笔者认为注销渔船证书，应当优先采取行政决定的普通方式，即告知当事人并听取意见，采取直接送达的方式予以执行。

当然，现实中的问题是，渔船已经多次转手无法查明实际权利人，也有可能船舶证书流转多次，但实际船舶已经不存在的情况。在这种情况下，只能采取公告方式予以注销船舶证书。在此种情形下，笔者认为“（拟）注销公告”具有事先告知的功能，由于其对于权利人而言属不利决定，可以参照行政处罚决定的方式，予以公告送达，此时公告内容应当明确拟注销的船舶证书种类，注销的理由和依据以及提出异议的期限，提出异议的便捷联系方式，而该期限应参照公告送达的要求，以60天为限。

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