周末，就不分析具体的案例了，与大家讨论轻松的话题。比如最近为各方所关注的《船员条例》的修改。其实，多数都是为了关注而关注，没有深入分析问题的实质，以及对船员在相应违法处理上的变化，所以意义不大。上次分析了删除第54条第1项，即“招用未依照本条例规定取得相应有效证件的人员上船工作的”，对船友的影响。今天对另一项修改内容，即删除第51条所带来的变化。观点比较独特，这也是本号一贯作风。

第一，为什么删除这一条款？
其实，在2022年8月12日，国务院就已经发布文件《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，其中第36项就要求取消未携带证书的处罚。也就是说，从去年8月12日以后，就不能对这项违法实施处罚了。这次修改条例完全是为了落实国务院的这个决定。个人认为，国务院这次调整罚款事项是为了落实2023年7月份下述两个文件，目的就是优化营商环境，促进经济发展。①2022年7月29日，《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）规定：坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。②2023年7月14日，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》规定：按照教育与处罚相结合原则，推行告知、提醒、劝导等执法方式，对初次违法且危害后果轻微并及时改正的依法不予行政处罚。

第二，删除这一条款的变化？
有人说，这还不简单吗，就是不对这项违章罚款了嘛！是的，我承认这一点，国务院都明令取消了这项罚款，当然执法部门不能也不敢再处罚了。这一点我也十分肯定，但是我想针对这事讲另外一个道理。

第三，就事论理。根据《船员条例》第16条第1项，船员在船工作期间，应当携带本条例规定的有效证件。如果船员在船期间没有携带证书，显然违反了这一条款。我想问个问题，如果本来就没有第51条的罚则，那么能不能对“船员在船期间未携带证书”实施处罚？比如，用类似于处罚“未穿救生衣”的套路：违反了第16条，依据第52条处罚？

第16条　船员在船工作期间，应当符合下列要求：（一）携带本条例规定的有效证件；

第52条：违反本条例的规定，船员有下列情形之一的，由海事管理机构处1000元以上1万元以下罚款：（二）未按照水上交通安全和防治船舶污染操作规则操纵、控制和管理船舶的；如果你认为不能处罚，那么为什么船员临水作业未穿救生衣，就能处罚呢？两者情况差不多，都是法规明确规定了应当这么做，但是都没有对应的明确的处罚条款。如果你认为能处罚，那为什么没有明确罚则还可以处罚呢？处罚法定要求的“法无明文不违法、法无明文不处罚”的意思是什么呢？
当然了，我只是举“未穿救生衣”这个例子作对比，其实类似这种只规定了应当如何做（违法），没有具体规定处罚措施（处罚）的情况有很多。我认为这是一个复杂的问题，涉及到对行政处罚法定原则这一核心问题的理解。但有一点我认为应当把握好，在适用这种口袋条款时，不能把各类东西都往里面装，要装的东西，应当限定于法律、法规、规章或者相应层级的规范性文件，至少不能低于强制性国家标准这一层级。否则就会背离行政处罚的法定原则。

俗话说，做人难，难做人，都说自己不容易，又有谁是容易呢？比如对于上面这个问题，我认为无论是对于立法者、执法者、还是法学专家而言，都是一个难题。对于立法者而言，面对着国家安全生产重于泰山的要求，只能制定越来越严格的法律条文；对于执法者而言，面对着越来越大的追责风险，以及一些所谓环保组织、专家的质询，只能实施更严格的管理；对于法学专家来说，当法治理论遭遇现实困境时，他们也只能感叹无能为力。