对于船舶无证驾驶行为如何处理，涉及《治安管理处罚法》与《海上交通安全法》《内河交通安全管理条例》《船员条例》之间的关系问题，相关深入的讨论并不多。笔者曾经写过一篇小文“专家意见：海事海警应对无证驾驶并罚！我的不同看法！”也是即兴而写，不成体系。
9月1日，《治安管理处罚法（修正草案）》开始征求意见，借此机会，又重新梳理和思考了这个问题。其实，除了“无证驾驶”这个行为，还包括“船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域”等行为，都存在着类似问题。

实践做法：分别处罚

案例1：农业农村局执法人员在洞头海域巡查时，发现浙洞渔休00202、浙洞渔休00229两艘休闲渔船，未规定配备职务船员，负责驾驶的船长未取得有效的船舶驾驶证书。最终，农业农村局对上述两船分别罚款3500元和5200元；两船长分别由海警机关处予行政拘留十一日并处罚款600元。

案例2：海事局执法人员在检查中，发现“生松工xx”轮自乐清琯头春林码头驶往玉环坎门水域，由姚某担任船长职务，姚某及船上另外两名船员均未持有船员证书。最终，海事局对该轮所属船务公司因雇佣无证船员上船服务等违法行为，罚款48000元；海警局工作站给予姚某行政拘留12天并处罚800元。

两种不同的观点

观点1：同时适用《海安法》/《内河条例》和《治安法》处罚

观点2：单独适用《海安法》/《内河条例》处罚

观点来源：《海事无证驾驶与公安无证驾驶法律竞合问题探讨》（作者：张怡，陈友喜，上海市崇明区交通委员会执法大队）

第一，行政法规与基本法律以外的法律不一致，我国目前对此问题尚无明确的规定。如果行政法规与基本法发生冲突，按照层级效力适用法律。如果行政法规与基本法以外的法律发生冲突，不能简单地按照《立法法》的规定进行适用。如果行政法规为全国人大及其常委授权制定的，对于某个领域进行专门规范的，由于该领域的专业性和特殊性，就应该适用行政法规。

第二，《安全生产法》指出，法律法规与《安全生产法》规定不一致的，适用有关法律法规。该法第二条规定：“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”其界定的冲突范围为法律、行政法规，规章和其他规范性文件除外。根据本条规定，水上交通安全问题，如《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》对本领域安全管理另有规定的，适用其规定。

第三，执法实践确立了公安与海事竞合的情况下，适用水上交通安全法律法规。广东海事局编著的《海事行政执法百问解答与案例评析》一书认为，针对法条竞合，“应根据特殊法优于一般法的原则适用法律，由于水上交通管理属于特别法，应由海事部门处罚。”第四，内河交通的特殊性，是非其他部门所能规范的。船舶驾驶较为复杂，船舶航行路线、灯光、声号都有特殊的要求，再加上水文条件多样性，因此，对于船舶航行、操作人员来说，需要积累一定的航行经验才能胜任。如果让其他部门认定水上无证驾驶，由于专业性不高而缺少说服力，不利于水上交通安全的管理。综上，船员违反规定无证驾驶，海事机构适用《内河交通安全管理条例》进行执法，符合水上交通安全管理的实际。当然公安机构和海事机构也可遵循“谁发现，谁处理”的原则，适用各自的法律法规，必要时进行合作，共同打击水上交通违法行为。

案例评析与观点

①上述两个案例，一个是渔船、一个是商船。农业农村局对渔船公司实施处罚后，移交海警对无证驾驶的船长实施处罚。这是因为渔船管理法规没有对无证驾驶的处罚条款（也可能是我没有找到），所以移交。而海事局对于无证驾驶行为是有明确处罚依据的，在具体处罚中确特意回避了对无证驾驶船长的处罚，而交由海警处罚。个人认为，农业农村局的做法合理正当，而海事局的做法没有必要。

②上述两个观点中，观点1理解“一事不二罚”过于机械，且此种做法行政效率低下，行政相对人权利难以保障；观点2提出的几点理由很有思考，我完全赞成。但这种观点，我认为适用范围应当仅限于小型内河船，对于一些大中型商船，还是应当依据《海安法》/《内河条例》实施管理为宜，避免政出多门和过度处罚。

③《治安法》中无证驾驶涉及船舶和航空器，我查询了民航主管部门对于无证驾驶航空器的处罚，发现是由民航公安机关依据《治安法》处罚，所以这一块与船舶不同，不存在法规冲突问题。