“船舶文书未签注”是否涉及到行政处罚的思考

    在上文，笔者梳理了“船舶文书”需要由“海事管理机构签注”的相关法规、规章和规范性文件的规定，包括：

1.《航海（行）日志》、《轮机日志》、《车钟记录簿》——签注依据为《关于使用国家标准《航海日志》的通知》（海船舶字〔2001〕572号，以下简称航海日志规定）和《关于使用国家标准轮机日志和车钟记录簿的通知》（海船舶〔2004〕107号，以下简称轮机日志规定）。

2.《垃圾记录簿》、《货物记录簿》、《油类记录簿》《程序与布置手册》、《挥发性有机化合物管理计划》、《过驳作业计划》、《船舶垃圾管理计划》、《船上油污应急计划》——签注依据为《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》（2017年修订，以下简称防治规定）第五条、第六条。

3.《生活污水处理与排放记录》——签注依据为《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》（2017年修订，以下简称防污规定）第五条、第六条，但由于客观原因，海事管理机构并未实际开展签注工作

4.《船上油污应急计划》——备案依据为《防治船舶污染海洋环境管理条例（2018修正，以下简称防治条例）第十四条

5.笔者未找到国内航行船舶所配备《货物系固手册》需要签注的依据。

   笔者将在本文中讨论，如果未对以上“船舶文书”进行签注或备案，是否会涉及到行政处罚？（个人理解，仅供参考）

一、什么是签发与签注？

（一）签发与签注的来源

1.签发的来源

   《航海日志规定》第三条，国标《航海日志》由我局监制，由船籍港海事主管机关进行登记和签发。

    《轮机日志规定》3条，航运公司购买空白《轮机日志》后，需经中华人民共和国海事局授权单位签发后才能投入使用。

    《防污规定》第六条　中国籍船舶持有的防治船舶污染海洋环境的证书、文书由国家海事管理机构或者其认可的机构签发。

2.签注的来源

   《海事政务服务指南（2018）》（海政法〔2018〕123号）第十四项（二）项“船舶文书签注”、第（四）项“《货物系固手册》签注”和第二十五项“船舶防污染文书签注”相关描述。

     T海事局网站发布的《海事政务服务指南》（2023年版）附件第二十三项“船舶文书签注”、第三十三项“船舶防污染文书签注”相关描述。

（二）签发与签注的含义

    笔者通过字典和词典查阅了签发和签注的含义：签发：由主管人审核同意后，签名正式发出（公文、证件）。签注：指在证件表册上批注意见或有关事项。

1.场景一

    笔者查询《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》（交通运输部令2020年第11号），通读该部门规章第二节“适任证书的签发”和第六十五条“海船在内河行驶，其船长、驾驶员应当按照交通运输部海事局规定通过相应的考试，并经航线签注，但申请引航的除外”，以及《中华人民共和国海事局关于海船船员内河水域航线签注的通知》（海船员函〔2022〕513号）附件3“注：本签注为海船船员适任证书签注附页，在使用截止日期前，仅代表符合相应内河水域航线要求，船员须同时持有有效的海船船长或驾驶员适任证书”。

    对于船员适任证书的发证来说，船员取得的适任证书需由海事管理机构“签发”，如拟驾驶船舶在内河水域航行前，需由海事管理机构对已取得的适任证书上予以“签注”。

      S海事局2018年和T海事局2022年所发布的《权责清单》中，均将“船员适任证书核发”归为行政许可事项。

2.场景二

    笔者查询《权责清单》，对于“船舶文书的签注”和“船舶防污染文书的签注”归为“其他行政权力”。

（三）结论

    可见，“签发”和“签注”在不同的适用场景下有着不同的解释，对于本文中所讨论的“签注”行为，不属于行政许可，即不属于“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。（行政许可法第二条）

二、分别讨论

（一）《航海（行）日志》、《轮机日志》、《车钟记录簿》

    以上船舶文书的签注依据为“规范性文件”，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）第一条的规定，“要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，......”，因此，以上两件规范性文件中未设置罚则。

1.行为一：未持有《航海（行）日志》、《轮机日志》、《车钟记录簿》

    该行为违反了《海上交通安全法》（2021年修订）第九条，海事管理机构应根据《中华人民共和国海上交通安全法》第九十五条、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第九条进行处罚。

2.行为二：持有《航海（行）日志》、《轮机日志》、《车钟记录簿》，但未进行签注

    该行为违反了《航海日志规定》第三条和《轮机日志规定》第3条，海事管理机构应督促船方进行签注，并认定以上文书是否符合相关国标的要求（参见《交通运输部海事局关于印发<海事政务办理类项目履职标准><海事现场执法类项目履职标准>的通知》（海政法【2018】150号，以下简称《履职标准》附件2第52项）

(1)如符合相关要求，则进行签注，但不应据此进行行政处罚。

(2)如不符合相关要求，则按照“行为一”进行处罚。

（二）《垃圾记录簿》、《货物记录簿》、《油类记录簿》《程序与布置手册》、《挥发性有机化合物管理计划》、《过驳作业计划》、《船舶垃圾管理计划》、《船上油污应急计划》

1.行为一：未持有以上“防治船舶污染海洋环境的文书”

   该行为违反了《海洋环境保护法》（2017年修订）第六十三条“船舶必须按照有关规定持有防止海洋环境污染的证书与文书，在进行涉及污染物排放及操作时，应当如实记录”。根据第八十七条第1款第（二）项和第2款的规定，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门予以警告，或者处以处二万元以下的罚款。

    如存在向海域排放本法禁止排放的污染物或不按照规定排放、超标排放的，依据本法第七十三条另行处罚。

    根据《海洋环境保护法》（新修订，2024年1月1日起实施）的规定，该行为违法了第八十条第三款“船舶应当取得并持有防治海洋环境污染的证书与文书，在进行涉及船舶污染物、压载水和沉积物排放及操作时，应当按照有关规定监测、监控，如实记录并保存”，根据第一百一十条的规定，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门或者机构责令改正，处以处十万元以下的罚款。

    如存在向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的、其他未依照本法规定向海洋排放污染物、废弃物的，依据本法第九十三条另行处罚。

2.行为二：持有且使用以上“防治船舶污染海洋环境的文书”，但未签注

    该行为违反了《防污规定》第六条“中国籍船舶持有的防治船舶污染海洋环境的证书、文书由国家海事管理机构或者其认可的机构签发”。 根据《防污规定》第四十九条，“海事管理机构发现船舶、有关作业单位存在违反本规定行为的，应当责令改正；拒不改正的，海事管理机构可以责令停止作业、强制卸载，禁止船舶进出港口、靠泊、过境停留，或者责令停航、改航、离境、驶向指定地点”。

    海事管理机构应责令船方对以上“防治船舶污染海洋环境的文书”进行签注，并认定以上文书是否符合相关法规、公约或指南的要求（参见《履职标准》海政法【2018】150号，附件2）：

(1)如符合相关要求，则进行签注，但不应据此进行行政处罚。

(2)如不符合相关要求，则按照“行为一”进行处罚。

（三）《生活污水处理与排放记录》1.行为一：船舶未配备《生活污水处理与排放记录》

该行为违反《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十三条、《中华人民共和国水污染防治法》第十六条第2款、《防治船舶污染海洋环境管理条例》第十六条、《关于发布<船舶水污染防治技术政策>的公告》（环境保护部2018年第8号公告）第（三）项第8条。

海事管理机构应根据《海洋环境保护法》（2017年修订）第八十七条第1款第（二）项和第2款的规定对此行为进行行政处罚。2024年1月1日后，将根据修订的《海洋环境保护法》进行处罚。

2.行为二：船舶配备的《生活污水处理与排放记录》未签注

目前海事管理机构尚未开展对本文书的签注工作，因此对此行为既不能根据《防污规定》第四十九条责令改正，亦不能进行行政处罚。

（四）《船上油污应急计划》

1.行为一：船舶未配备《船上油污应急计划》

该行为违反了《海洋环境保护法》（2017年修订）第六十三条，应根据第八十七条第（三）项的规定，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门予以警告，或者处以处二万元以下的罚款。2024年1月1日后，将根据修订的《海洋环境保护法》进行处罚。

2.行为二：船舶配备的《船上油污应急计划》未备案

该行为违反了《防污条例》第十四条，船舶所有人、经营人或者管理人应当制定防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的应急预案，并报海事管理机构备案。

海事管理机构应督促船方对《船上油污应急计划》进行备案，并认定以上文书是否符合相关法规、公约或指南的要求（参见《履职标准》海政法【2018】150号，附件2）

(1)如符合相关要求，则进行备案，但不应据此进行行政处罚。

(2)如不符合相关要求，则按照“行为一”进行处罚。

（五）《货物系固手册》

1.行为一：船舶未配备《货物系固手册》

该行为违反了《海上交通安全法》（2021年修订）第九条，海事管理机构应根据《中华人民共和国海上交通安全法》第九十五条、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第九条进行处罚。

2.行为二：船舶所配备的货物系固手册未签注

正如上文《关于国内航行海船“船舶文书”签注或备案依据的查询、结论及建议》所描述，对于国内航行海船，笔者在《关于船舶配备<国内航行船舶货物系固手册>的通知》（海船舶〔2010〕357号）中并未查找到需要对《货物系固手册》进行签注的要求。

综上所述，船方未对“船舶文书”进行签注，未对“船舶防污染”文书进行签注或备案的行为并不直接导致行政处罚，海事管理机构应采取以下措施：

1.责令船方按照相关规定进行签注或备案

2.审查“船舶文书”等是否符合相关要求，如不符合，应按照相关法规进行处罚

3.调查船方未按照规定进行签注或备案的原因，并通过向管理公司发出“安全管理建议”或在体系审核时开具缺陷等措施督促船方高度重视签注或备案的要求4.调查船方是否存在其他隐匿的违法行为（如伪造记录、不按照规定正确记录、未按照规定排放等行为）